河北张家口投资规模最大的PPP城建项目开工。 视觉中国

这些企业仍然有自己的局限，他们往往更熟悉获取施工期间短期利益模式，对于长达10年甚至30年的运营模式可能并不十分在行。有的还因为快速扩张导致资金链紧张。中国仍需有更多纯粹做PPP投资运营商

法治周末记者 宋媛媛

若将2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，引发地方政府大规模推广政府和社会资本合作(PPP)为起点，到如今，PPP发展已5年有余。

然而，就在这短短的5年里，PPP经历了从迅速蹿红，到“遍地开花”，再到冷却降温的波折发展之路。

最近，“冷”了一年多的PPP有所“回暖”。

被业内人士看做一个明确的信号是，近日，财政部等联合主办的“2019年第五届中国PPP发展(融资)论坛”(以下简称发展论坛)的召开。在这次会议上，财政部副部长邹加怡表示，未来将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资;创新多元化融资模式，加大中国PPP基金股权投资力度，鼓励保险资金参与等。

PPP为何此时“回暖”，又将面临怎样的现实困境，该如何破除?未来，PPP还能否热火重燃……

　PPP调整后“回暖”

“PPP无论是迅速蹿红还是遇冷后的回暖，都和钱脱不了干系。” 北京采安律师事务所律师石伟告诉法治周末记者：“首先，中央有关部门力推PPP的初衷，是为了减少地方政府的债务压力。”

社科院2013年12月发布的数据显示：“2012年，中央政府与地方政府加总的债务接近28万亿元，占当年GDP的53%。其中地方政府债务19.94万亿元，须引起高度关注。”

“长此以往将会产生系统性风险，所以中央有关部门力推PPP，以减少地方债务。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清在接受媒体采访时曾表示，在2013年年底，全国财政工作会议上明确“修明渠、堵暗道”，地方政府可以做PPP，且所用资金不属于地方政府的债务，但是每一年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%。

2014年9月21日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，关闭了地方融资平台为政府融资的后门，打开了PPP的前门，地方政府开始大规模推广PPP。

相关数据显示，我国仅用两年多就成为全球规模最大的PPP市场，并在2017年10月达到顶峰。

“尤其是债务压力较为严重的地区，每年获批的地方债额度较低，因此基础建设更多依靠PPP。”石伟说。

然而，在这场PPP热潮中，不合规的项目频出，风险隐现。

王守清曾指出：“财政部规定地方每年用于支付和补贴PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%的‘红线’，但地方实际执行的时候却成了‘一窝蜂’，恨不得什么都做PPP。”

从2017年下半年开始，PPP从自由发展逐渐进入严监管时代，金融机构对PPP的态度逐渐谨慎。

2017年11月，财政部发布了被业内称为“史上最严PPP清库令”的92号文(《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》)。2018年4月28日，财政部再发出《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》。与此同时，多轮PPP项目清库，让“自由翱翔”了两年的PPP急速“迫降”，PPP逐步回归理性。

根据财政部政府和社会资本合作中心发布的数据显示，今年前三季，净增入库项目595个、投资额9134亿元;净增落地项目1348个、投资额2万亿元。而去年同期数据显示，2018年1月至9月，管理库新增项目1152个、投资额1.5万亿元;1月至9月，新增落地项目360个、投资额1.7万亿元。今年较去年，PPP净增入库项目减少近一半。

全国PPP综合信息平台项目管理库2019年三季度报数据显示，截至10月，财政可承受能力情况良好，百分之九十以上的PPP项目入库行政区均未超过10%的“红线”。“全国2602个有PPP项目入库的行政区中，2583个行政区PPP项目合同期内各年度财承占比均在10%‘红线’以下。其中，1866个行政区低于7%预警线，1415个行政区低于5%。19个行政区超10%，这些行政区已停止新项目入库。”

“经历了一个规范和清理的过程后，PPP回复到了合理区间，因为地方债的压力依然存在，此时PPP的回暖是必然。”北京采安律师事务所律师石伟向法治周末记者说。

结合专项债撬动地方投资

虽然PPP有回暖的趋势，但PPP项目仍要面对“钱难找”的问题。

近日，财政部给出了破解之法。

在财政部主办的第五届中国PPP发展(融资)论坛上，国务院参事室特约研究员娄洪建议，统筹发挥专项债的资金成本优势和PPP的项目管理优势，可以解决项目储备不足、论证不强、管理不精、融资难融资贵等问题。

据了解，近年来，新增地方专项债的发行规模均逐年显著增加。

财政部数据显示，2016年和2017年，专项债新增限额分别为4000亿元和8000亿元，2018年安排额度为1.35万亿元。

公开数据显示，截至11月7日，全国发行地方债规模达43285.31亿元，其中，发行新增专项债21297.3亿元。

中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群在接受媒体采访时表示，明年地方专项债券发行规模较今年还会进一步放大，新增专项债规模可能在3万亿元。因为，投资仍是拉动经济增长的关键性动力。

“PPP与专项债的结合有内在动力，专项债或可作为PPP项目资本金的一个来源。”济邦咨询董事长、国家发改委财政部PPP专家库双库专家张燎向法治周末记者表示，根据国家发改委相关文件规定，PPP项目资本金的出资必须为企业自有资金，且不能以债务性资金通过明股实债的方式进入，不得约定回购等。

“而PPP项目一般涉及资金巨大，很多企业，尤其是民营企业自有资金较为匮乏，很难‘应对’占总投资额20%至30%的项目资本金。PPP如果能与专项债结合，或可以降低项目资金压力。”张燎说。

另外，张燎认为，可以对PPP项目切割，部分由政府专项债资金来承担，或可以变成政府投资的“子项目”，从而减轻社会资本投资压力。

“当然，PPP与专项债的结合，仍有待进一步探讨。”张燎指出，“首先，项目资本金的性质不是债务，按照规定，项目未完成之前不得抽回，因此引入专项债或存在风险。其次，专项债要求专款专用，假如项目使用了专项债，则专项债需优先还本付息。然而，在未来的实操中，很可能存在多个债权人，如何保障各自的债权，仍需要进一步制度设计。”

吸引资金专业运营很重要

“仅靠专项债弥补PPP资金需求，可能稍显淡薄。”石伟向法治周末记者说：“两万多亿元专项债并不算多，PPP至少需要十几万亿元。仍需要鼓励多元化的融资模式，包括财政部提到的，加大中国PPP基金股权投资力度，鼓励保险资金参与等。”

“目前，最活跃的社会资本方主要是建筑企业，也往往是这些企业主导成立专业基金。”据石伟介绍，以往这些建筑企业在政府主导下的基建领域拼施工能力;如今，在PPP模式下，这些建筑企业常与金融机构达成合作建立基金，在与基金组成联合体投标，通过市场化运作在PPP领域独占鳌头。他们有的还成立了自己的专业基金公司。

“但是这些企业仍然有自己的局限，他们往往更熟悉获取施工期间短期利益模式，对于长达10年甚至30年的运营模式可能并不十分在行。有的还因为快速扩张导致资金链紧张。中国仍需有更多纯粹做PPP投资运营商。”石伟说。

有业内人士介绍，目前，中国专门做基础设施领域基金的机构较少。仅有成立于2016年3月、注册资本为1800亿元的“中国PPP基金”。

据了解，“中国PPP基金”是一支专门激发社会资本参与热情、助推PPP市场可持续发展的国家级PPP引导基金。

它从一创立就肩负着特殊的使命。“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”从当年的《政府工作报告》可见一斑。但该支基金基金仍有其局限性。

记者注意到，在2018年国家审计署发布《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到，中国PPP基金截至2017年年底，到位资金中有639亿元(占88.7%)未投资项目，用于购买理财产品。

据悉，财政部也正在起草中国PPP基金绩效评价办法。

“未来期待更多、更专业的基金、运营商进入PPP领域。或许到那个时候，融资、资本金也许不是最大的难题了。”石伟说。

责编：高恒涛